中國粉體網(wǎng)訊 光伏政策的調(diào)整對于全社會意味著什么？希望有更加透明的討論，更加透明的政策制定與實施過程。
6月1日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《2018年光伏發(fā)電有關(guān)調(diào)整的通知》，對光伏產(chǎn)業(yè)的價格手段與規(guī)模控制政策進行了調(diào)整。
該通知做出的調(diào)整，在行業(yè)看來，程度是巨大的。這一通知，引發(fā)了社會各界基于各種視角的討論，也是光伏上市公司股價異常下跌的一個誘因。
這些討論特別包括：政策的出臺與執(zhí)行同時進行，是否符合操作性合理原則？該不該補貼光伏？補貼的正當性與程度是否合適？不補貼是否合理？光伏產(chǎn)業(yè)，特別是設(shè)備廠商，是否能夠經(jīng)受這一調(diào)整？未來的補貼持續(xù)退坡，所謂的“平價上網(wǎng)”項目需要何種條件？對于分布式光伏，所謂的配電網(wǎng)內(nèi)市場化交易的過網(wǎng)費如何核定是合理的？大企業(yè)小企業(yè)是否加速行業(yè)整合？
這些問題涉及到了政策視角與視政策環(huán)境為給定的企業(yè)視角，有的時候二者混雜在一起。本文擬在這些討論的基礎(chǔ)上，從政策的視角來談?wù)勥@種政策變化帶給全社會(而不單單是光伏產(chǎn)業(yè))的長期(比如3-5年乃至更長)影響，以及其中幾個可能的關(guān)鍵變量，也包括電網(wǎng)潛在的重要角色。
政策是否調(diào)整須基于公共利益而不是基于光伏行業(yè)可能的影響
這次政策調(diào)整，從目前得到的信息來看，主要在于政府補貼資金的缺口。不高于2分/度的可再生補貼強度，儼然已經(jīng)成為一個政治性的目標。其背后的邏輯似乎是之前的所有政府性電價附加補貼，包括三峽、脫硫脫硝等，都基本在這一水平。
事實上，公共政策視角的討論，從來不應(yīng)該基于其分布式影響而展開。光伏政策的討論上，我們又發(fā)現(xiàn)了很多對光伏產(chǎn)業(yè)的道德指責，比如“都享受了這么多年補貼了，不該區(qū)別對待”；“光伏行業(yè)發(fā)展取得了巨大成績，需要反映政策出臺對行業(yè)、企業(yè)及資本市場帶來的影響”。這些都沖散了這一問題的關(guān)鍵：政策調(diào)整對于全社會意味著什么？
如果調(diào)整對全社會有益，那么即使“光伏產(chǎn)業(yè)躺著中槍”，那也是第二步的問題；如果維持穩(wěn)定足額的補貼裝機規(guī)模對全社會有益，那么光伏搭個便車受益，成為高利潤新興產(chǎn)業(yè)，那也無可非議。
政策調(diào)整是否具有正的公共利益需要進一步分析這一政策調(diào)整是否對全社會有益，這不是一個容易回答的問題。因為這種調(diào)整有正的社會收益，也有負的社會收益。最后的結(jié)果往往是不確定的，特別是這些因素：因為政策調(diào)整，光伏行業(yè)是否會經(jīng)歷“創(chuàng)造性的毀滅”，內(nèi)生出更低的成本與更高的競爭力？沒有裝機量的積累，是否屬于緣木求魚？
是否光伏行業(yè)的風險急劇上升，引發(fā)融資成本與收益率(因為風險溢價)要求的提升，從而進一步惡化成本情況，喪失發(fā)展的動能？這種政策調(diào)整，跟其他政策互動，比如分布式光伏市場化交易，是否催生了新的市場與商業(yè)模式，有力地提速了能源轉(zhuǎn)型，還是本質(zhì)上摧毀了既有產(chǎn)業(yè)的盈利模式，陷入了死鎖？
在分布式發(fā)展中處于重要地位的電網(wǎng)，在這一討論中缺位了。電網(wǎng)“保證消納”的要求是過分了，還是利用率的保障？未來幾年風光裝機量是不受影響，還是出現(xiàn)了大幅度的停頓？未來的政策是否會有一定的回調(diào)，從而對市場與行業(yè)形成安撫？
這些問題，都是從政策視角需要密切關(guān)注、研究模擬并及時討論的。我們將在這些方面繼續(xù)跟進。以下，我們通過三個情景對這些問題進行可能的展望。
情景一：光伏行業(yè)的發(fā)展絲毫不受影響，無補貼項目極大提速，新的商業(yè)模式愈加具有競爭力，電網(wǎng)輸電成本愈加難以回收，我國吹響了電網(wǎng)“死亡螺旋”開始的號角。必須承認，過去管制的標桿電價體系無法跟上實際的風電光伏的成本變化動態(tài)，有些時候存在著過度激勵。但是，這種調(diào)整是否屬于超調(diào)，無疑是仁者見仁智者見智。
這種情景下，光伏行業(yè)不受補貼強度下跌影響，維持過去5年超過30%的高增長。同時，新的額外配套政策極大地降低了光伏行業(yè)的其他成本，特別是電網(wǎng)輸電費、土地費用等。無補貼項目極大提速，基于自我平衡的“點對點”、“點對增量配電網(wǎng)”等交易層面的安排，極大的降低了過網(wǎng)費水平，并且規(guī)避了輸電費。
分布式光伏市場交易，將極大挑戰(zhàn)目前的電網(wǎng)、特別是輸電網(wǎng)的基于度電商品的定價模式。系統(tǒng)總體的穩(wěn)定與平衡是全體用電者的福利，是一種社會公共品。但是，所謂分布式光伏市場化交易，將免除輸電網(wǎng)端的成本分攤。所以，每推進一份，那么承擔大的輸電成本回收的用戶將少一份，剩余用戶的負擔將增加一份。
例如，目前的用戶所繳納的電費(比如0.6元/kWh)，其中至少一半是輸配電成本與稅費(0.3元/kWh)，即使考慮到分布式交易也不會豁免稅費(稅費是從價稅，稅基越大稅越多)，那么其規(guī)避的輸電網(wǎng)成本也將在0.1元以上。那么，每發(fā)展1MW的光伏市場化交易(比如年小時數(shù)1200小時)，意味著其他用戶的負擔需要每年增加12萬元。因此，需要進一步提高輸電網(wǎng)由于利用率下降造成的單位成本上升的回收力度。
這頗有點像美國光伏用戶出現(xiàn)之后討論的電網(wǎng)“死亡螺旋”——用戶因為電網(wǎng)費用高昂脫網(wǎng)，比例越大，剩余的用戶的費用更高，從而愈加強化脫網(wǎng)的激勵。只不過，美國的部分地區(qū)，電網(wǎng)的費用對于大用戶，往往還是以容量收費的(也就是不管用多用少，根據(jù)容量掏錢)，更像一種服務(wù)，而不是根據(jù)消費量計算的能源商品。而我國，輸配電價核定之后，所有的輸電費往往是跟用電量成正比的。這本質(zhì)上調(diào)整了電網(wǎng)的盈利模式與成本回收模式。
這種用戶的直接交易在財務(wù)層面的確認，在國際上也屬于創(chuàng)舉與法律規(guī)則方面的重大改變。這種情況下，我國的分布式發(fā)展無疑將極大提速，而電網(wǎng)的投資停滯不前。這其中是否意味著風險，是一個未知的問題。
情景二：光伏安裝量出現(xiàn)斷崖式下跌，缺乏補貼難以為繼。與此同時，電網(wǎng)“保證利用率”無法承諾，項目在財務(wù)可行性與入網(wǎng)方面同時陷入停滯。理論上，一個電源是否具有競爭力，永遠是跟自身的市場價值(也就是避免的成本)相比而言的。在一個電源普遍過剩的環(huán)境下，額外的新增機組避免的成本很低(要大大低于煤電的流動成本，更不要說超過全成本的標桿電價了)。此外，分布式電源還面臨著交易成本高等問題，在缺乏補貼的情況下，盈利能力發(fā)生大幅下降。
這種情景下，光伏裝機水平將停滯不前。重要的是，此前一直持社會普遍服務(wù)積極支持的電網(wǎng)出現(xiàn)了變化。電網(wǎng)承諾消納程度的政府政策使得電網(wǎng)最好的選擇是“不承諾并網(wǎng)”。
“消納條件”這個詞在最近幾年的政府文件中仍舊具有很高頻率的體現(xiàn)，無論是當前的這一文件，還是之前的《關(guān)于2018年度風電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，還是更早的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》。這些文件往往都要求，新的項目電網(wǎng)必須出具明確的“保證消納”的確認。
在開放市場條件下，不存在具備消納條件與否的問題，因為市場是大家共同的，就比如一條路并不是給新增車輛專門修的一樣。那么，這要成為一個問題，必須是在技術(shù)上證明，這種消納新的可再生能源，會危及電網(wǎng)與電力系統(tǒng)安全。否則，就不能基于“先來先得，后來就沒了”的反統(tǒng)一開放市場原則，拒絕新增與新建的可再生電力(也包括煤電)。
目前的這種模糊不確切、存在過度解釋與對電網(wǎng)過高要求的設(shè)計在這種情景下，危及了可再生能源發(fā)展自身。光伏在自身財務(wù)與入網(wǎng)方面出現(xiàn)了新的巨大障礙，裝機量出現(xiàn)了大幅下滑。
從而，我國的電源結(jié)構(gòu)的變化出現(xiàn)趨緩跡象。
情景三：基于行業(yè)與政府的討價還價，政策本身有所松動，走出了一條中間道路，維持降低的補貼，但是擴大的補貼規(guī)模，使得能源轉(zhuǎn)型緩慢但是穩(wěn)健。
在今年晚些時候，分布式裝機享受補貼的部分從1000萬千瓦擴大若干倍，跟去年有一個較為平滑的過度。與此同時，電網(wǎng)的過網(wǎng)費問題得到方法論上清晰的處理，“具備消納條件”有了更加清晰的界定，壁壘程度存在但是有所下降。
與此同時，政府的生態(tài)文明發(fā)展姿態(tài)不斷強化。處于行業(yè)可持續(xù)發(fā)展考慮，補貼賬戶規(guī)模有所擴大。相應(yīng)的配額制政策有了“牙齒”，從而為更低補貼強度的可再生能源發(fā)展提供了現(xiàn)實條件。
總結(jié)——哪種情景是最可能的？
筆者無意對超過半年的事情做任何預(yù)測，因此上述的三種情景都存在一定的可能性。
從政策主動建言與倡議書視角，我們無疑希望更加透明的討論，更加透明的政策制定與實施過程(比如任何政策必須給予半年以上的準備期與寬限期)，更加透明的用戶與電網(wǎng)的互動，更加透明的過網(wǎng)費與“消納能力”方法論核算標準。（中國粉體網(wǎng)編輯整理/胡一）
